Recentemente, il Consiglio di Stato riunito in Adunanza Plenaria ha stabilito i seguenti principi di diritto in materia di impugnazione degli atti di gara:

“a) il termine per l’impugnazione dell’aggiudicazione decorre dalla pubblicazione generalizzata degli atti di gara, tra cui devono comprendersi anche i verbali di gara, ivi comprese le operazioni tutte e le valutazioni operate dalle commissioni di gara delle offerte presentate, in coerenza con la previsione contenuta nell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016;

b) le informazioni previste, d’ufficio o a richiesta, dall’art. 76 del d.lgs. n. 50 del 2016, nella parte in cui consentono di avere ulteriori elementi per apprezzare i vizi già individuati ovvero per accertarne altri, consentono la proposizione non solo dei motivi aggiunti, ma anche di un ricorso principale;

c) la proposizione dell’istanza di accesso agli atti di gara comporta la «dilazione temporale» quando i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta;

d) la pubblicazione degli atti di gara, con i relativi eventuali allegati, ex art. 29 del decreto legislativo n. 50 del 2016, è idonea a far decorrere il termine di impugnazione;

e) sono idonee a far decorrere il termine per l’impugnazione dell’atto di aggiudicazione le forme di comunicazione e di pubblicità individuate nel bando di gara ed accettate dai partecipanti alla gara, purché gli atti siano comunicati o pubblicati unitamente ai relativi allegati”.

Nel caso di specie, un’impresa aveva impugnato un atto di aggiudicazione di gara chiedendone l’annullamento per violazione dell’art. 95, d.lgs. 50/2016 e dell’art. 72 del capitolato d’oneri, lamentando altresì dei profili di eccesso di potere.In primo grado il TAR dichiarava irricevibile il ricorso presentato dall’impresa, adducendo la tardività della notifica in quanto effettuata il trentottesimo giorno successivo alla pubblicazione dell’atto di aggiudicazione sul portale, cui seguiva la visione il giorno seguente.

Tale esito decisionale era dovuto all’applicazione degli artt. 120, comma 5, e 41, comma 2, c.p.a., in coerenza con i principi generali in tema di decadenza per l’impugnazione dei provvedimenti amministrativi.

L’impresa ricorrente impugnava quindi la decisione, adducendo la mancata prova di piena conoscenza dell’aggiudicazione avvenuta a favore della vincitrice della gara; a suo dire, la comunicazione dell’aggiudicazione mediante il sistema “portale acquisti in rete PA nel sistema s.d.a.p.a.” non era idonea a far decorrere il termine di impugnazione del provvedimento amministrativo e una mera conoscenza dell’avvenuta aggiudicazione non poteva far decorrere detto termine per svolgere le opportune censure aventi ad oggetto il punteggio dell’aggiudicataria, possibile soltanto con un’apposita istanza di accesso agli atti. Non registrando una giurisprudenza univoca in materia, la Sezione Quinta del Consiglio di Stato rimetteva la causa all’Adunanza Plenaria.

L’Adunanza Plenaria, dopo aver richiamato gli artt. 41, comma 2, e 120, comma 5, c.p.a. e i principi comunitari enunciati in materia, ha osservato come l’entrata in vigore del “secondo codice” degli appalti – d.lgs. 50/2016 – avesse innescato delle questioni interpretative in relazione al mantenimento nell’art. 120, comma 5, c.p.a., del richiamo all’art. 79 del “primo codice” e alla diversità di disciplina in materia di accesso, informazioni e pubblicità degli atti contenuta nei due codici: questioni, queste, tutte risolte dalla pronuncia in oggetto.

Il Collegio, in particolare, ha ritenuto che il legislatore non abbia modificato l’art. 120, comma 5, c.p.a., per quanto riguarda il richiamo all’art. 79, d.lgs. 50/2006, ma che il riferimento vada inteso in relazione alle formalità previste dall’art. 76, d.lgs. 50/2016; rilevano altresì le disposizioni generali sull’accesso informale previste dall’art. 5 d.P.R. 184/2006.

L’Amministrazione aggiudicatrice deve quindi consentire all’impresa di accedere agli atti e, per il decorso del termine a quo dell’impugnazione, rileva anche l’art. 29, comma 1, ultima parte, d.lgs. 50/2016: “i termini cui sono collegati gli effetti giuridici della pubblicazione decorrono dalla data di pubblicazione sul profilo del committente”. Per determinare il termine iniziale per l’impugnazione si riafferma dunque la rilevanza della data “oggettivamente riscontrabile” cui si riferisce l’art. 120, comma 5, c.p.a.

L’ordinanza in oggetto tra origine dalla vicenda di due dipendenti pubbliche con contratto di lavoro a tempo determinato più volte reiterato: le lavoratrici, ritenendo scorretto l’operare del proprio datore di lavoro, agivano in giudizio al fine di farne accertare l’illegittimità e ottenere il risarcimento dei danni.

Il Tribunale accoglieva la domanda e condannava l’Amministrazione al risarcimento. La Corte d’Appello, dal suo canto, decidendo il gravame proposto dalla soccombente, riformava la sentenza di primo grado, rigettando integralmente le domande. Le dipendenti, allora, ricorrevano in Cassazione.

È noto che, tanto nel settore privato quanto in quello pubblico, ricorre la prassi – illegittima – di abusare, tramite molteplici rinnovi, del contratto di lavoro a tempo determinato. Tale consuetudine ha però effetti diversi a seconda del contesto: mentre nel rapporto di lavoro privato la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego dei dipendenti può dar luogo, quale sanzione, alla conversione, per effetto della pronuncia del Giudice, del contratto in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, ciò non può accadere quando il datore di lavoro è un ente pubblico.

In tale ultimo caso, infatti, la Suprema Corte spiega che “in caso di abuso del ricorso al contratto di lavoro a tempo determinato da parte di una Pubblica Amministrazione, il dipendente che abbia subito la illegittima precarizzazione del rapporto di impiego, ha diritto, fermo restando il divieto di trasformazione del contratto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato posto dall’art. 36, comma 5, d.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, al risarcimento del danno”. E ciò in quanto per le Pubbliche Amministrazioni il divieto di trasformazione del contratto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato è una regola generale più volte ribadita dal legislatore.

Di conseguenza, l’illegittimo ricorso al contratto di lavoro a tempo determinato non provoca quale sanzione la conversione del rapporto: la parte contrattuale debole è tutelata, invece, soltanto con il risarcimento del danno pari ad un’indennità tra un minimo di 2,5 ed un massimo di 12 mensilità dell’ultima retribuzione globale e con l’esonero dall’onere probatorio nei limiti di cui all’art. 32, comma 5, L. n. 183/2010.

Il Codice della Strada consente ai Comuni – precisamente alla Giunta Comunale – di istituire le cosiddette Z.T.L., ossia zone a traffico limitato, in ragione del patrimonio artistico e culturale custodito nei centri storici cittadini ovvero per esigenze di contenimento del traffico veicolare.

La legge attribuisce altresì agli Enti Locali la facoltà di subordinare l’accesso a dette aree al pagamento di una somma di denaro.

A tal proposito, è sorto un contenzioso – affrontato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con l’ordinanza n. 12864 del 26 giugno 2020 – in seguito all’impugnazione del provvedimento con cui sono state aggiornate le tariffe applicate agli autobus turistici per l’accesso alle Z.T.L. della capitale. Precisamente, una nota compagnia di trasporti impugnava dinanzi al T.A.R. Lazio gli atti con cui Mobilità di Roma Capitale aveva determinato la tariffa di accesso alla Z.T.L. per gli autobus gran turismo in servizio pubblico di linea.

Il ricorrente, nell’attesa della fissazione dell’udienza pubblica, veniva a conoscenza di alcune pronunce del Consiglio di Stato su controversie analoghe alla sua, nelle quali il “pedaggio” per l’accesso alle Z.T.L. veniva qualificato come una “prestazione patrimoniale imposta”: donde la scelta di adire le Sezioni Unite della Cassazione per comprendere se il giudice competente a conoscere della controversia fosse quello amministrativo o tributario.

Sulla questione, la Cassazione ha affermato che la scelta di istituire una zona Z.T.L. costituisce esercizio di un potere pubblico afferente all’uso del territorio: pertanto, la controversia afferisce alla materia dell’urbanistica e dell’edilizia (inclusiva di tutti gli aspetti dell’uso del territorio), su cui il giudice amministrativo ha giurisdizione esclusiva a norma dell’art. 133, comma 1, lett. f) del codice del processo amministrativo.

Il Collegio ha evidenziato, poi, che alla tariffa in questione non può essere riconosciuta natura tributaria: la stessa, infatti, pur avendo carattere coattivo, non è collegata ad alcuna pubblica spesa, non è riferita a un presupposto economicamente rilevante, né è commisurata a un indice di capacità contributiva.